Вертикаль влади в умовах воєнного стану. Які права у військової адміністрації?

При цьому військові адміністрації населених пунктів можуть бути утворені лише в тих населених пунктах, в яких сільські, селищні, міські ради та/або їхні виконавчі органи не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження (у тому числі внаслідок фактичного саморозпуску або самоусунення від виконання своїх повноважень, або їх фактичного невиконання, або припинення їх повноважень згідно із законом).

Враховуючи це можна звернути увагу на спірний статус утвореної Указом № 68/2022 Київської міської військової адміністрації, оскільки попри те, що місто Київ як столиця України має спеціальний статус, що визначається Конституцією України та Законом України від 15 січня 1999 року № 401-XIV "Про столицю України – місто-герой Київ", Закон № 389-VIII не виділяє місто Київ як окрему територіальну одиницю поряд з областями та районами, в якій військова адміністрація може бути утворена для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку. Тому можна припустити, що військова адміністрація у місті Києві може бути утворена лише як військова адміністрація населеного пункту, тобто у випадку нездійснення Київською міською радою та/або виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією) покладених на них Конституцією та законами України повноважень (у тому числі внаслідок фактичного саморозпуску або самоусунення від виконання своїх повноважень, або їх фактичного невиконання, або припинення їх повноважень згідно із законом). Зважаючи на те, що наразі Київська міська рада продовжує здійснювати, а виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) до набуття статусу Київської міської військової адміністрації здійснювала свої встановлені Конституцією та законами України повноваження, то утворення Київської міської військової адміністрації може видаватись юридично проблемним.

Повертаючись до основної теми цього тексту, районні та обласні військові адміністрації є органами подвійного підпорядкування залежно від сфери реалізації повноважень.

Зокрема, щодо питань забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку, здійснення заходів правового режиму воєнного стану діяльність обласних військових адміністрацій спрямовується, координується та контролюється Генеральним штабом Збройних Сил України, а районних військових адміністрацій – Генеральним штабом Збройних Сил України і обласними військовими адміністраціями (у разі їх утворення).

З інших питань (включаючи відповідні повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування) діяльність обласних та районних військових адміністрацій спрямовується, координується та контролюється Кабінетом Міністрів України у межах своїх повноважень. 

В свою чергу загальне керівництво діяльністю військових адміністрацій населених пунктів здійснюють керівники відповідних районних державних адміністрацій або начальники районних військових адміністрацій (у разі їх утворення).

Комплектування особового складу (формування) військових адміністрацій так само залежить від їх виду:

• (1)  районні та обласні військові адміністрації утворюються шляхом набуття їх статусу відповідно районними і обласними державними адміністраціями, а голови районних, обласних державних адміністрацій набувають статусу начальників відповідних військових адміністрацій;
• (2)  військові адміністрації населених пунктів формуються з військовослужбовців військових формувань, утворених відповідно до законів України, осіб рядового і начальницького складу правоохоронних органів, служби цивільного захисту, які відряджаються до них у встановленому законодавством порядку для виконання завдань в інтересах оборони держави та її безпеки із залишенням на військовій службі, службі в правоохоронних органах, органах та підрозділах цивільного захисту без виключення зі списків особового складу, а також працівників, які уклали з Генеральним штабом Збройних Сил України трудовий договір. Військові адміністрації населених пунктів очолюють начальники, які призначаються на посаду та звільняються з посади Президентом України за пропозицією Генерального штабу Збройних Сил України або відповідної обласної державної адміністрації.

Обсяг повноважень військових адміністрацій визначається залежно від підстав їх утворення.

По-перше, всі військові адміністрації мають повноваження щодо запровадження і здійснення заходів правового режиму воєнного стану, визначених статтею 8 Закону № 389-VIII, разом з військовим командуванням самостійно або із залученням органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування. До таких заходів, наприклад, належать:

• запровадження трудової повинності для працездатних осіб, не залучених до роботи в оборонній сфері та сфері забезпечення життєдіяльності населення і не заброньованих за підприємствами, установами та організаціями на період дії воєнного стану;
• використання потужностей та трудових ресурсів підприємств, установ і організацій усіх форм власності для потреб оборони, зміна режиму їхньої роботи, проведення інших змін виробничої діяльності, а також умов праці відповідно до законодавства про працю;
• примусове відчуження майна, що перебуває у приватній або комунальній власності для потреб держави в умовах правового режиму воєнного стану в установленому законом порядку з виданням про це відповідних документів встановленого зразка;
• у разі потреби – проведення огляду речей, транспортних засобів, багажу та вантажів, службових приміщень і житла громадян, за винятком обмежень, встановлених Конституцією України;
• регулювання у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, роботи підприємств, установ і організацій;
• у разі порушення вимог або невиконання заходів правового режиму воєнного стану – вилучення у підприємств, установ і організацій усіх форм власності, окремих громадян електронного комунікаційного обладнання, телевізійної, відео- і аудіоапаратури, комп'ютерів, а також у разі потреби інших технічних засобів зв'язку;
• встановлення для фізичних і юридичних осіб військово-квартирної повинності з розквартирування військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу правоохоронних органів, особового складу служби цивільного захисту, евакуйованого населення та розміщення військових частин, підрозділів і установ;
• тощо.

По-друге, районні та обласні військові адміністрації здійснюють на відповідних територіях повноваженнями місцевих державних адміністрацій.

По-третє, районні та обласні військові адміністрації, утворені у зв'язку з нескликанням сесії відповідно районної, обласної ради у встановлені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" строки, також здійснюють додаткові повноваження щодо:

• (1)  складання та затвердження відповідно районних, обласних бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання; розподілу переданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення;
• (2)  здійснення управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад (крім вирішення питань відчуження, у тому числі шляхом приватизації, таких об'єктів); призначення і звільнення їх керівників;
• (3)  вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин (крім вирішення питань відчуження з комунальної власності земельних ділянок);
• (4)  вирішення згідно із законом питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного, обласного значення, а також про скасування такого дозволу;
• (5)  встановлення правил користування водозабірними спорудами, призначеними для задоволення питних, побутових та інших потреб населення, зон санітарної охорони джерел водопостачання, обмеження або заборони використання підприємствами питної води у промислових цілях;
• (6)  прийняття у межах, визначених законом, рішень з питань захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями;
• (7)  встановлення посиленої охорони важливих об'єктів національної економіки та об'єктів, які забезпечують життєдіяльність населення;
• (8)  прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів;
• (9)  заслуховування інформації прокурорів та керівників органів Національної поліції про стан законності, боротьби зі злочинністю, охорони громадської безпеки і порядку та результати діяльності на відповідній території;
• (10)  встановлення у порядку та межах, визначених законодавством, тарифів на житлово-комунальні послуги;
• (11)  прийняття рішень про заборону торгівлі зброєю, сильнодіючими хімічними і отруйними речовинами, а також алкогольними напоями та речовинами, виробленими на спиртовій основі.

Тут доречно зауважити, що Закон № 389-VIII не передбачає процедури набуття вже утвореними для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку районними, обласними військови адміністраціями додаткових повноважень у разі нескликання сесій відповідних районних чи обласних рад у встановлені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" строки. 

З однієї сторони, це може призвести до виникнення ситуації двовладдя, коли попри пропуск встановленого законом строку на скликання сесії відповідні районні та обласні ради все ж зберуться та будуть реалізовувати встановлені законодавством повноваження, але утворені районні, обласні військові адміністрації все одно почнуть самовільно реалізовувати додаткові повноваження, встановлені частиною третьою статті 15 Закону № 389-VIII. З іншої сторони, ця лакуна нормативного регулювання може призвести до порушення нормального функціонування системи публічного управління на обласному та районному рівні через відсутність суб'єкта владних повноважень, який буде реалізовувати критичні для населення та економіки відповідних територій функції, бо начальники районних, обласних військових адміністрацій не будуть користуватись такими додатковими повноваженнями до видачі компетентним вищим органом відповідного розпорядчого акту про фіксацію факту нескликання сесії районної, обласної ради та надання військовим адміністраціям таких повноважень.

Можна припустити, що для забезпечення дотримання принципу правової визначеності та недопустимості виникнення ситуацій двовладдя або вакууму влади набуття районними, обласними військовими адміністраціями додаткових повноважень може відбуватись у порядку утворення військових адміністрацій, передбаченому частиною другою статті 4 Закону № 389-VIII, mutatis mutandis шляхом видання Президентом України за поданнями обласних військових адміністрацій або військового командування указів про виконання вже утвореними військовими адміністраціями відповідних встановлених частиною третьою статті 15 цього Закону додаткових повноважень.

По-четверте, військові адміністрації населених пунктів поряд з повноваженнями щодо заходів правового режиму воєнного стану мають власну властиву лише їм компетенцію, до якої частина друга статті 15 Закону № 389-VIII, серед іншого, відносить:

• забезпечення ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів;
• розміщення на договірних засадах замовлень на виробництво продукції, виконання робіт (послуг), необхідних для територіальної громади, на підприємствах, в установах та організаціях;
• складання та затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, забезпечення виконання відповідного бюджету;
• встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів, які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг), транспортні та інші послуги;
• залучення на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на відповідній території, та коштів населення, а також бюджетних коштів на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах об'єктів соціальної і виробничої інфраструктури та на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища;
• встановлення для підприємств, установ та організацій, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету;
• здійснення управління майном, яке перебуває у комунальній власності відповідної територіальної громади (крім вирішення питань відчуження, у тому числі і шляхом приватизації комунального майна та надання комунального майна в оренду на строк понад один рік);
• надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок;
• бронювання робочих місць для військовозобов'язаних на підприємствах, в установах та організаціях відповідно до законодавства;
• вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин (крім вирішення питань відчуження з комунальної власності земельних ділянок та надання таких земельних ділянок в оренду на строк понад один рік);
• вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення строком не більше одного року, а також про скасування такого дозволу;
• скасування актів виконавчих органів відповідної ради, які не відповідають Конституції, законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень;
• здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, наданих органам місцевого самоврядування законами України;
• тощо.

Начальник військової адміністрації:

• (1)  забезпечує на відповідній території додержання Конституції і законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади;
• (2)  організовує роботу відповідної військової адміністрації та здійснює керівництво її діяльністю, несе персональну відповідальність за виконання військовою адміністрацією покладених на неї повноважень;
• (3)  призначає на посади та звільняє з посад посадових і службових осіб, інших працівників відповідної військової адміністрації;
• (4)  є розпорядником бюджетних коштів;
• (5)  представляє відповідну військову адміністрацію та територіальну громаду у відносинах із державними органами, органами місцевого самоврядування, громадськими об'єднаннями, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності, громадянами;
• (6)  звертається до суду щодо визнання незаконними актів органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади;
• (7)  укладає від імені територіальної громади, відповідної військової адміністрації договори згідно із законодавством;
• (8)  видає накази та розпорядження у межах своїх повноважень, які мають таку ж юридичну силу, що і рішення відповідної ради (рад). Накази, видані в межах повноважень місцевих рад, мають бути оприлюднені, крім тих, що містять інформацію з обмеженим доступом;
• (9) веде особистий прийом громадян та забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та громадських об'єднань.

Нарешті, районні, обласні військові адміністрації, утворені для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку, здійснюють свої повноваження до припинення або скасування воєнного стану.

В свою чергу районні, обласні військові адміністрації, утворені у зв'язку з нескликанням сесії відповідно районної, обласної ради у встановлені законом строки або припиненням їх повноважень згідно із законом, а також військові адміністрації населених пунктів здійснюють свої повноваження до дня першого засідання першої сесії відповідної ради, обраної після  припинення або скасування воєнного стану.

Крім того, частиною першою статті 3 Закону № 389-VIII разом з органами виконавчої влади, військовими адміністраціями, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування право запроваджувати та здійснювати заходи правового режиму воєнного стану надається також військовому командуванню.

Пунктом 2 Указу № 64/2022 деталізовано перелік військового командування, до якого віднесено:

• Генеральний штаб Збройних Сил України;
• Командування об'єднаних сил Збройних Сил України;
• командування видів, окремих родів військ (сил) Збройних Сил України;
• управління оперативних командувань;
• командирів військових з'єднань, частин Збройних Сил України, Державної прикордонної служби України, Державної спеціальної служби транспорту, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, Національної гвардії України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України.

Зі статті 8 Закону № 389-VIII слідує, що єдиною компетенцією військового командування в умовах воєнного стану є запровадження та здійснення разом з військовими адміністраціями (у разі утворення) самостійно або із залученням органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування визначених цією статтею заходів правового режиму воєнного стану в межах тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб.

Насамкінець, стаття 27 Закону № 389-VIII наділяє Раду національної безпеки і оборони України контрольною функцією за діяльністю військового командування, органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в умовах воєнного стану.

Отже, станом на сьогодні Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади та інші органи державної влади продовжують здійснювати свої повноваження, що передбачені Конституцією України та актами національного законодавства, з особливостями, встановленими Законом № 389-VIII.

Як було згадано вище, Указом № 68/2022 було утворено 24 обласні та Київську міську, а також районні військові адміністрації для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку.

Якщо розглядати Київську міську військову адміністрацію як обласну військову адміністрацію, то станом на дату підготовки цього матеріалу у жодному населеному пункті (декількох населених пунктах), включаючи ті, в яких діють військово-цивільні адміністрації, не було утворено військової адміністрації.

Зважаючи на це, всі утворені Указом № 68/2022 районні, обласні та Київська міська військові адміністрації формуються шляхом набуття відповідними районними, обласними і Київською міською державними адміністраціями статусу військових адміністрацій, а їх головами – начальників таких військових адміністрацій. 

До повноважень утворених військових адміністрацій належить запровадження і здійснення заходів правового режиму воєнного стану разом з військовим командуванням самостійно або із залученням органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також здійснення на відповідних територіях повноважень місцевих державних адміністрацій. Вони здійснюватимуть свої повноваження до припинення або скасування воєнного стану.

Утворені обласні та Київська міська військові адміністрації підпорядковуються Генеральному штабу Збройних Сил України, а районні військові адміністрації – також відповідним обласним військовим адміністраціям.

Водночас органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи на тих територіях, де вони діяли (тобто де не було утворено військово-цивільних адміністрацій), продовжують мати і реалізовувати встановлені Конституцією та законодавством України повноваження і зобов'язані сприяти діяльності військового командування та військових адміністрацій у запровадженні та здійсненні заходів правового режиму воєнного стану на відповідній території.

При цьому з 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року Рада національної безпеки і оборони України набула право контролю за діяльністю військового командування, органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в умовах воєнного стану.

Над оглядом працював старший юрист EVERLEGAL Євгеній Гречківський.